李紅勃 | 文 未成年人違法犯罪的預防與懲治，是近年來引發廣泛爭議的重大社會問題。在刑法已經作了降低刑事責任年齡與優化核準追訴之后，素有“小刑法”之稱的《治安管理處罰法》的最新修訂，也在這個問題上做出了積極回應，其中最引人關注的就是，修訂草案調整了原來在拘留方面的“年齡不足不執行”的規定，代之以“有條件執行”。 

具體而言，根據2005年制定的治安管理處罰法的規定，對14—16周歲以及16—18周歲初次違反治安管理的未成年人，一律不執行行政拘留。也就是說，在過去，未成年人實施了嚴重違法行為應當被處以行政拘留的，只要年齡不滿16歲，則該拘留處罰就不會被真正執行，違法者也不會被關進看守所。本次法律修訂將在這個問題上進行調整和轉向，根據新的規定，對14—16周歲以及16—18周歲初次違反治安管理但情節嚴重、影響惡劣的，或者14—16周歲一年內二次以上違反治安管理的，將依法執行拘留。 

《治安管理處罰法》的上述修訂，是對當前未成年人違法新形勢和新情況的積極應對。過去的治安管理處罰法規定的“拘留不執行”，體現了立法在感化、挽救未成年人方面的極大善意，在相當長的時期內發揮了積極作用，這一點應該被承認和肯定。但是，隨著社會情況的變化，尤其是數字時代的到來，未成年人的生活環境發生了根本性改變，法律的目標和期待在實踐中可能得不到實現，法律的善意也可能會被利用，有的未成年人之所以多次違法屢教不改，就是巧妙地利用了這一規定，知道對自己的拘留只會停留在紙面和文本中，不會真正實施。于是，法律的規定在實施中引發了道德難題或者倫理悖論，法律的善意放任甚至助長了違法行為，背離了公眾樸素的常識和正義感，引發了強烈的批評和非議。 

在上述背景下，《治安管理處罰法》在未成年人拘留問題上進行了制度優化和完善，將過去簡單的基于年齡的“一放了之”，調整為根據實際情況的“個案處理”。對于初犯和不嚴重的違法行為，依然堅持“只處罰不執行”的態度，但對行為性質惡劣、后果嚴重以及屢次再犯的不法少年，則通過實際執行拘留，讓違法少年為自己的錯誤付出代價，通過讓其感受失去自由的痛苦，督促其改正錯誤，實現法律“治病救人”的根本目標。 

但是，在肯定法律的進步和完善的同時，我們也需要關注未來法律的實施問題。在我國法律規定的針對個人的各類行政處罰中，行政拘留是其中最嚴重的處罰，它直接限制了公民憲法上的人身自由，可能產生較為嚴重的后果。因而，對這一權利的限制必須嚴肅和謹慎，尤其是針對心智尚未成熟、人生有著無限可能的未成年人。 

為避免少年拘留條款被隨意適用，需要采取相關措施對其予以規范和控制。具體來說，從法律的理解適用角度，有關部門可以針對該條款出臺相應的法律解釋、裁量基準、典型案例，引導各地公安部門準確理解、謹慎適用，避免拘留適用的擴大化；從處罰程序角度，要嚴格遵循正當程序，保障涉案少年的程序權利。比如，在詢問違法未成年人時要落實“合適成年人到場制度”，即通知其監護人到場，監護人不能到場的可以通知其成年親屬、所在學校代表等到場。對未成年人可能執行拘留的，應保障其享有聽證權，討論和評估拘留執行的合法性和必要性。這一點其實已體現于《治安管理處罰法修訂草案（二審稿）》中，該草案提出，“公安機關為未成年人作出行政拘留的治安管理處罰決定前，應當告知違反治安管理行為人和監護人有權要求舉行聽證”。對于未成年人執行拘留的處罰記錄，應進行記錄封存，避免該不良記錄對其未來改過自新和社會復歸產生負面影響。 

《聯合國少年司法最低限度標準規則》指出：“會員國應盡力創造條件確保少年能在社會上過有意義的生活，并在其一生中最易沾染不良行為的時期使其成長和受教育的過程盡可能不受犯罪和不法行為的影響。”治安管理處罰法在未成年人拘留問題上立場的轉變和制度的調整，在某種意義上也是對上述理念的貫徹和踐行，它向全社會傳遞了一個信號：未成年人應該得到關愛和保護，但這種關愛和保護也是有限度的，對過錯予以必要的懲戒，對違法給予恰當的懲罰，這也是一種特殊的教育和保護，目的在于讓其改過自新，避免在錯誤的路上越陷越深，避免將小錯釀成不可饒恕的大惡。 

（作者系中國政法大學法治政府研究院教授，未成年人事務治理與法律研究基地主任）