7月30日召開的中共中央政治局會議提到，要積極穩妥化解地方政府債務風險，嚴禁新增隱性債務，有力有序有效推進地方融資平臺出清。

從年初的《政府工作報告》提出“加快剝離地方融資平臺政府融資功能，推動市場化轉型和債務風險化解”，到此次中共中央政治局會議的表述，政府對地方融資平臺的要求更為嚴格，顯示出不斷增強的政策決心。

粵開證券首席經濟學家羅志恒認為，“剝離”側重于切斷融資平臺與政府信用的綁定，核心是實現政企分開，仍允許平臺以市場化主體身份存續；而“出清”則進一步要求對無法轉型的“空殼類”平臺進行徹底清理退出，強調“減量提質”，政策導向更具徹底性。

北方某地一位財政部門負責人認為，融資平臺出清的目標雖明確，但過程中依然面臨諸多挑戰。該負責人負責統籌當地融資平臺轉型工作。

該負責人對經濟觀察報表示，其所在地區按債務規劃融資平臺退出節奏，債務越大，退出難度越高。

該負責人所在的地區去年已完成一家債務規模最小的融資平臺退出工作，具體退出方式為：新成立一家國有企業，再以這家新國企的名義從銀行融資，“借新還舊”。

不過該負責人說：“這種‘借新還舊’的操作存在限制，要求融資平臺的債務必須是銀行信貸，而不是非標融資或企業債。”

當地融資平臺已經發展十余年，退出過程中需要消化大量隱性債務。去年以來的化債資金約能覆蓋其中1/3，其余部分仍需地方政府自籌。目前當地政府尚未拿出有效的解決方案。

在該負責人看來，融資平臺過去發展中積累的大量債務，使得地方政府在推進其退出過程中，必須籌集充足的現金流來完成債務置換，而這離不開上級部門的支持。此外，地方政府仍有大量的融資需求，因此在推動舊融資平臺退出的同時，還需要同步關注新融資渠道的建立，否則融資功能可能會轉嫁到其他現有地方國企或新成立的地方國企身上。

政策力度加強

地方政府融資平臺是指由地方政府及其部門和機構、所屬事業單位等，通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立的經濟實體。這類實體具有政府公益性項目投融資功能，擁有獨立企業法人資格，具體包括各類綜合性投資公司（如建設投資公司、建設開發公司、投資開發公司等）和行業性投資公司（如交通投資公司等）。

融資平臺通過舉債融資為地方經濟和社會發展籌集資金，但隨著融資規模不斷擴大，一些不規范行為也逐漸顯現，使其成為隱性債務的主要承載主體，這些債務可能給經濟社會發展帶來潛在風險。

2010年，國務院發布《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》，開始全面清理規范地方融資平臺。2014年，國務院在《關于加強地方政府性債務管理的意見》中明確要求，剝離融資平臺政府融資職能，嚴禁其新增政府債務。2021年，國務院在《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》中進一步提出，清理規范地方融資平臺公司，剝離其政府融資職能，對失去清償能力的要依法實施破產重整或清算。

今年3月的《政府工作報告》提到，加快剝離地方融資平臺政府融資功能，推動市場化轉型和債務風險化解。7月30日召開的中共中央政治局會議提出，要積極穩妥化解地方政府債務風險，嚴禁新增隱性債務，有力有序有效推進地方融資平臺出清。

中財—安融地方財政投融資研究所執行所長溫來成對經濟觀察報表示，出清這一提法的變化，背后可能反映出融資平臺的轉型不及預期，甚至進程相對緩慢。同時，部分地方政府和融資平臺仍然心存幻想，認為上級政府會出手救助。

羅志恒說，有力有序有效推進地方融資平臺出清，實現從“政企不分”到“市場自主”的轉型。“有力”體現政策決心，這也要求地方政府加快融資平臺的退出進度，各地融資平臺退出時間不得晚于2027年6月末，2025年將是“平臺退出大年”。

“‘有序’強調風險可控，需避免‘運動式’清退而引發新的風險，通過分類施策，實現梯度退出，防止融資平臺‘一退即死’。‘有效’則聚焦‘真轉型’，強調退出后的融資平臺能夠實現市場化運作，劃清企業與政府的界限，厘清債權債務，項目建設、運營、投融資決策回歸企業自主，從根本上切斷對政府信用的依賴。”羅志恒稱。

出清的難處

今年6月24日，財政部部長藍佛安向全國人大常委會作報告，回顧2024年工作時披露，加快推進地方融資平臺改革轉型，融資平臺數量減少7000多家。甘肅省2025年《政府工作報告》也提及，2024年該省借力國家政策東風，債務風險有效緩釋，高風險機構有序退出，融資平臺壓降94戶、下降35.9%。

從地方實踐來看，融資平臺退出需滿足明確條件。今年3月，《枝江市國有資產管理有限公司關于退出融資平臺的公告》提到，根據上級關于融資平臺轉型退出工作的相關規定，對隱性債務已清零但經營性金融債務尚有存續，且已剝離政府融資功能、完成市場化轉型的平臺，征得2/3金融債權人同意后，可申請退出融資平臺名單。

今年6月，都昌縣政府《關于報送2家企業申請退出融資平臺企業名單的請示》也明確，按照《中國人民銀行財政部 金融監管總局 中國證監會關于規范地方政府融資平臺退出的通知》要求，將都昌縣兩家（都昌縣彭蠡農業投資開發有限公司、都昌縣鄱湖開發有限公司）擬退出融資平臺的企業清單及要件報送備案。

但在實際操作中，融資平臺出清仍面臨多重現實阻礙。以上述北方某地財政負責人正在處理的一個隱性債務項目退出為例：此前當地通過融資平臺包裝了一個項目，從政策性金融機構融得資金上億元。

按照項目原設計，這個項目本應有經營性收入支撐還款，但資金到賬后，卻被當地政府挪用于無收益的公用項目。由于項目資金用途和支出不匹配，這筆融資最終被審計部門認定為融資平臺的隱性債務。

為推進融資平臺退出任務，上級部門要求在年底前通過專項債資金完成這一隱性債務的化債置換。該負責人說，這筆融資相比非標融資和企業債，原本有利息低、期限長的優勢，但如今為了完成融資平臺退出任務，不得不提前還款，反而增加了壓力。

今年7月，中誠信國際研究院公布的《2025年上半年城投行業運行回顧與下階段展望》（下稱《展望》）提到，當前城投融資政策偏嚴，難以真正實現化債與發展的平衡，需側重于從保障融資循環和經濟發展的角度考慮問題，持續關注和回應地方合理投融資需求，優化融資政策、支持打開投資新空間。今年以來，多項融資新規有利于引導城投“真轉型”，但也加大了城投可持續融資的難度和不確定性，還可能導致部分產業類國企融資難進程變慢。此外，政策執行中的“層層加碼”問題依然存在，融資渠道過度收緊易導致城投企業陷入流動性困境、阻礙業務發展。

《展望》進一步分析，當前“退平臺”主體基本面仍偏弱、自我造血能力有待提升。在轉型倒計時下，可能出現“業務拼湊”“貿易虛構”“資產轉移”等新問題，需警惕“一退即死”、再次平臺化等可能。現行政策要求融資平臺于2027年6月前全部退出，但實際上，很多融資平臺很難在這一時限內擺脫對政府項目的依賴，并具備市場化經營能力。

一位縣區審計部門負責人對經濟觀察報表示，由于財政收支持續處于緊平衡狀態，地方政府對融資平臺的需求反而不斷上升，這也導致很多地方融資平臺退出后，債務規模并未減少。

去年，他審計過的一些地方政府通過合并方式減少了融資平臺數量，但實際債務規模并沒有縮減。他說：“需要關注的是，地方政府對融資平臺的需求改變也發生了變化。以前，地方政府借助融資平臺履行經濟建設職能，為基礎設施建設籌集資金；而現在，對融資平臺的需求則轉向了補充‘三保’等剛性支出。”

一位市級財政部門負責人認為，地方政府融資平臺出清需要攻克兩個難題：一是債務置換資金的來源問題，二是支出缺口的彌補問題。

在該負責人看來，針對融資平臺的一系列監管措施，可能意味著財政體制管理思路正在調整——地方政府需要從以前的“借錢搞建設”的邏輯中轉變過來，更加注重風險防控與效益平衡。

（作者 杜濤）