謝良兵|文 臨近夏日，城市又將迎來一波氣候挑戰(zhàn)。近年來，極端天氣頻發(fā)，從暴雨洪澇到高溫干旱，從臺(tái)風(fēng)肆虐到地震災(zāi)害，給城市帶來了嚴(yán)峻考驗(yàn)。與此同時(shí)，城市規(guī)模不斷擴(kuò)張、功能越來越復(fù)雜，也使得城市面臨的風(fēng)險(xiǎn)隱患日益增多。在此背景下，提升城市安全韌性迫在眉睫。 

中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳最近發(fā)布了《關(guān)于持續(xù)推進(jìn)城市更新行動(dòng)的意見》（以下簡稱《意見》），明確提出打造“宜居、韌性、智慧城市”的目標(biāo)，并將“統(tǒng)籌發(fā)展和安全”作為核心原則。這一頂層設(shè)計(jì)不僅回應(yīng)了當(dāng)下城市治理中對(duì)安全韌性的迫切需求，更標(biāo)志著我國城市發(fā)展模式從增量擴(kuò)張向存量提質(zhì)轉(zhuǎn)型的制度化探索。 

現(xiàn)實(shí)中，城市在安全韌性建設(shè)上面臨諸多挑戰(zhàn)。首先是基礎(chǔ)設(shè)施短板凸顯。我國大部分城市的管網(wǎng)建設(shè)始于二十世紀(jì)五六十年代，根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，我國城市公共管網(wǎng)的平均使用年限已經(jīng)超過了30年，其中，部分城市的管網(wǎng)使用年限甚至超過了40年。城市排水系統(tǒng)同樣面臨著嚴(yán)峻考驗(yàn)。每到暴雨季節(jié)，城市內(nèi)澇頻發(fā)，道路變成“汪洋大海”，車輛被淹，行人被困，給市民的生命財(cái)產(chǎn)安全帶來極大威脅。 

其次是規(guī)劃布局不合理。一些城市在發(fā)展過程中，過度追求經(jīng)濟(jì)增長，忽視了城市規(guī)劃的科學(xué)性和前瞻性。尤其是部分老城區(qū)建筑密度過高，猶如一座座“水泥森林”，不僅影響了城市的通風(fēng)和采光，還增加了火災(zāi)、地震等災(zāi)害發(fā)生時(shí)的救援難度。城市功能分區(qū)不合理，也給城市安全帶來了隱患。例如，一些化工企業(yè)與居民區(qū)距離過近，一旦發(fā)生泄漏、爆炸等事故，后果不堪設(shè)想。 

再者是應(yīng)急管理體系不完善。目前部分城市的應(yīng)急管理體系仍存在諸多問題，應(yīng)急預(yù)案缺乏針對(duì)性和可操作性，一些應(yīng)急預(yù)案只是簡單地照搬上級(jí)文件，沒有結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況進(jìn)行細(xì)化。應(yīng)急救援力量不足也是一個(gè)突出問題。此外，許多市民的安全意識(shí)淡薄，對(duì)潛在的安全風(fēng)險(xiǎn)缺乏足夠的認(rèn)識(shí)，缺乏參與城市安全管理的積極性和主動(dòng)性。 

提升城市安全韌性是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要從基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)化、規(guī)劃重構(gòu)、機(jī)制創(chuàng)新、力量整合、社會(huì)動(dòng)員五個(gè)維度協(xié)同推進(jìn)。當(dāng)前城市安全面臨的深層次矛盾，本質(zhì)上是傳統(tǒng)粗放式發(fā)展模式與新型城鎮(zhèn)化要求的矛盾，必須通過系統(tǒng)性變革構(gòu)建全周期、多層次的韌性治理體系。《意見》通過八項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)與六項(xiàng)支撐保障措施，構(gòu)建了覆蓋全生命周期的制度框架。 

盡管《意見》提供了政策藍(lán)圖，但城市更新尤其是安全韌性方面建設(shè)的復(fù)雜性與長期性仍面臨挑戰(zhàn)。 

在基礎(chǔ)設(shè)施層面，亟需建立“硬件升級(jí)+數(shù)字賦能”雙輪驅(qū)動(dòng)模式。一方面要推進(jìn)地下綜合管廊、海綿城市、防洪排澇設(shè)施建設(shè)，優(yōu)先改造高危老舊管網(wǎng)，推廣裝配式建筑和可轉(zhuǎn)換功能的“平急兩用”設(shè)施。另一方面要構(gòu)建城市安全數(shù)字孿生系統(tǒng)，在橋梁、隧道、燃?xì)夤艿赖汝P(guān)鍵節(jié)點(diǎn)部署智能傳感器，建立動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型。如深圳通過智慧管網(wǎng)系統(tǒng)將爆管處置時(shí)間縮短至15分鐘，顯著降低次生災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。 

規(guī)劃布局必須貫徹“韌性前置”理念，將國土空間規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、人口分布與災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)圖深度融合。可以借鑒東京經(jīng)驗(yàn)，在中心城區(qū)保留防災(zāi)綠地和應(yīng)急通道，嚴(yán)格控制高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)開發(fā)強(qiáng)度。推行“15分鐘應(yīng)急生活圈”規(guī)劃，確保每個(gè)社區(qū)都具備應(yīng)急避難、物資儲(chǔ)備、醫(yī)療救助等基礎(chǔ)功能。同時(shí)建立重大工程氣候適應(yīng)性評(píng)估制度，對(duì)海拔高程、防洪標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。 

應(yīng)急管理體系的建設(shè)還要突破“條塊分割”桎梏，構(gòu)建“大應(yīng)急”指揮中樞。2018年應(yīng)急管理體制的改革解決了部分問題，但還要繼續(xù)整合消防、醫(yī)療、交通等23個(gè)部門的應(yīng)急資源，建立統(tǒng)一的應(yīng)急物資智慧調(diào)度平臺(tái)，開發(fā)基于數(shù)字孿生技術(shù)的災(zāi)害推演系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)跨部門應(yīng)急演練常態(tài)化。上海建設(shè)的城市運(yùn)行數(shù)字體征系統(tǒng)，已能實(shí)時(shí)監(jiān)測10大類63項(xiàng)城市生命線指標(biāo)，大幅提升風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警能力。 

救援力量建設(shè)則需構(gòu)建“專業(yè)隊(duì)伍+社會(huì)力量”的多元架構(gòu)。除加強(qiáng)消防、醫(yī)療等專業(yè)隊(duì)伍裝備智能化升級(jí)外，應(yīng)建立建筑、電力、通信等行業(yè)應(yīng)急支援隊(duì)伍備案制度。推廣“應(yīng)急志愿者時(shí)間銀行”模式，將社區(qū)網(wǎng)格員、物業(yè)人員、退役軍人納入應(yīng)急培訓(xùn)體系。比如，成都建立的“應(yīng)急第一響應(yīng)人”機(jī)制，已培養(yǎng)3.6萬名持證志愿者，在社區(qū)初期處置中發(fā)揮關(guān)鍵作用。 

提升公眾參與度要突破傳統(tǒng)宣教模式，建立“體驗(yàn)式+激勵(lì)型”參與機(jī)制。開發(fā)城市安全實(shí)景模擬游戲，在商業(yè)綜合體設(shè)置VR災(zāi)害體驗(yàn)館。推行“家庭應(yīng)急儲(chǔ)備積分制”，將物資儲(chǔ)備與社區(qū)服務(wù)兌換掛鉤。東京“防災(zāi)井蓋藝術(shù)計(jì)劃”通過創(chuàng)意設(shè)計(jì)提升公眾關(guān)注度，該創(chuàng)新模式值得借鑒。最終形成政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的韌性城市共建格局。 

從制度設(shè)計(jì)到實(shí)踐創(chuàng)新，從技術(shù)賦能到人文關(guān)懷，韌性城市的建設(shè)需在動(dòng)態(tài)平衡中尋找最優(yōu)解。未來，唯有堅(jiān)持“全周期管理”理念，完善法治保障、激活市場活力、凝聚社會(huì)共識(shí)，方能將城市打造成“暴雨沖不垮、地震震不塌、疫情擊不倒”的生命共同體，真正實(shí)現(xiàn)“人民城市為人民”的承諾。 

（作者系標(biāo)準(zhǔn)排名城市研究院院長）